新型城鎮化的內涵

⑴ 推進以人為核心的新型城鎮化有何意義

推進以人為核心的新型城鎮化」作為今年政府工作重點之一，明確著重解決好「三個1億人」的目標任務，充分表明我國城鎮化已從速度型向質量型轉變。這一轉型體現了「遵循發展規律，積極穩妥推進，著力提升質量」城鎮化發展的本質要求。政府報告明確指出，中國特色城鎮化就是要走「以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化」的新型城鎮化道路，這為我省特色新型城鎮化發展指明了前進方向、明確了目標任務。
一是堅持「以人為核心」的新型城鎮化發展理念。「以人為核心」的城鎮發展理念表明今後將更加註重提升城鎮化質量。改革開放30多年來，我國城鎮化進程速度很快，但質量卻不高。當前，我國城鎮化問題越來越突出，主要表現在五個方面：大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯後；土地城鎮化快於人口城鎮化，城鎮用地粗放低效；城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理；霧霾等「城市病」問題日益突出，城市服務治理水平不高；體制機制不健全，新型城鎮化進程中階段重點問題得不到有效解決，嚴重阻礙了城鎮化健康發展。這些矛盾的存在已成為全面建成小康社會的重要制約，走中國特色新型城鎮化道路勢在必行。新型城鎮化強調的是「人」的城鎮化，特別是農民工的市民化，因此報告中把著力解決「三個1億人」問題作為重點突破口和主要抓手。我省採取「積極穩妥扎實推進新型城鎮化」舉措，是對城鎮化發展規律的客觀反映。堅持「以人為核心」的城鎮化發展理念，首先必須深刻認識城鎮化是一個自然歷史過程，是我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程，遵循發展規律、因勢利導，使之成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。西方發達國家幾百年相對漸增的城市化過程始終是與他們緩慢的城鄉人口結構變化交織在一起的。過度城市化和低度城市化都將對經濟社會、環境承載、資源利用、要素流動等產生不利影響。黑龍江作為資源型的農業大省，必須尊重歷史成因、現實資源基礎、區位特點優勢，積極穩妥扎實推進的選擇是客觀有效的。
二是著重解決好「三個1億人」問題。很多人認為「三個1億人」問題是政府報告一個亮點，其實它與十八屆三中全會、城鎮化會議和農村工作會議精神一脈相承。政府報告明確「著重解決好現有三個1億人問題」，對民眾來說是民生利好，讓人民充分真切體會到了政府在轉變經濟發展方式和解決民生問題的「踏石留印、抓鐵有痕」的勁頭，讓群眾有了盼頭。報告指出解決好現有「三個1億人」問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。我們可以將這「三個1億」具體理解為：一是轉移人口；二是打造宜居城市；三是區域均衡發展。其實這不僅僅是「三個1億人」問題，它是一個涉及到產業、就業、經濟、資源、環境、社會等復雜的系統性工程，需要系統性的改革來支撐，否則是無法達成這個目標的。目前，我省城鎮化率為56.9%，高於全國平均水平，但戶籍人口城鎮化率只有48.8%，還有相當一部分農業轉移人口和其他常住人口沒有在城鎮落戶。「一邊高樓林立，一邊棚戶連片」的城鎮棚戶區和城中村問題仍然突出。我省地廣人稀，城市布局不均衡，資源型城市比重大。這些即是我省解決「三個1億人」矛盾所在，又是積極穩妥扎實推進新型城鎮化的重要抓手，把握機遇，利用好政策是關鍵。
三是大力發展以縣城為重點的特色城鎮。政府報告指出「提高產業發展和集聚人口能力，促進農業轉移人口就近從業」。目前看縣城是實現「就近從業」的最好載體，要大力發展以縣城為重點的特色城鎮。以往城鎮化發展中我們要麼注重大中城市發展，要麼注重小城鎮發展，而縣城被忽略了。關於城市發展類型選擇自上世紀80年代以來就一直爭論不休，但實踐表明，縣以下城鎮化效率比較低，基礎設施不完善。人口眾多是基本國情，單純發展大中城市致霧霾、居住、交通等「城市病」頻發。實事求是，完善城鎮體系就顯尤為重要。我省政府工作報告明確「把縣城作為城鎮化重點」亦是亮點所在。我省地廣人稀，現有的479個建制鎮中大部分人口規模不超萬人，規模小，布局比較分散，經濟集聚功能差，「有城無市」現象較為普遍，對當地經濟的支撐、帶動作用有限，承載農村轉移人口就歷史地落在了縣城和重點鎮肩上。因此，大力發展縣域經濟，提高縣城的產業支撐和吸納就業能力，提高公共服務能力和整體繁榮程度是積極推進兩江平原現代農業綜合配套改革試驗的重要支撐。通過構建現代化城鎮體系，來推進工業化發展，形成工業化、城鎮化良性互動發展，來帶動農業現代化。
四是促進農業現代化與城鎮化融合發展。政府報告強調指出「把13億中國人的飯碗牢牢端在自己手中」，這就要靠堅持把解決好「三農」問題放在全部工作的重中之重，以保障國家糧食安全和促進農民增收為核心，推進農業現代化來支撐。我省的資源稟賦決定了其在國家糧食安全中的不可替代的地位和作用，城鎮化進程中必須確立保障「三農」發展的底線思維，要認識到農業現代化是「四化同步」發展的根本環節，切實做到十八屆三中全會的要求「耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量」。目前我省有農村人口1600多萬，即使未來全省城鎮化率達到70%，全省仍有1000多萬人口生活在農村。實施兩大平原現代農業綜合配套改革試驗國家戰略，涉及11個地市54個縣、全省耕地的80%和糧食總產量的90%強。對我省而言，「進一步提升城鎮化質量和水平」要更加高度重視農業現代化和新型城鎮化深度融合發展。農業現代化和新型城鎮化是相輔相成、相互促進的。人口的城鎮化會促進土地的流轉，從而為農業集約化發展創造條件。農業現代化會提高耕地的利用效率，在增加農民收入的同時減輕環境壓力。因此，一方面以兩大平原現代農業綜合配套改革試驗為契機，准確把握政策機遇，加快發展現代農業；另一方面進一步做好具有龍江地域文化特色的城鄉發展規劃，城市「高端大氣上檔次」，提升城鎮綜合競爭力和承載能力，農村「田園山水記鄉愁」，彰顯宜居宜業美麗鄉村。
五是加強城鎮化管理創新和機制建設。在「更大規模加快棚戶區改造」過程中，根據實際，綜合規劃墾區、林區、礦區、老城區等功能定位，緊緊圍繞「五大規劃」和產業分工要求，以大中城市為依託培育發展城市群和打造沿邊開放城鎮帶。政府工作報告中還首提「探索建立農業轉移人口市民化成本分擔機制」，新型城鎮化進程中推進農民市民化是提升城鎮化質量的關鍵，也是一項長期而艱巨的任務。一般認為，市民化成本平均每人為10萬元左右，要合理消化這一巨額的改革成本，需要建立由政府、企業、社會等共同參與的多元化成本分擔機制，同時還應把農民市民化與農村產權制度改革有機連接起來。我省應該充分利用兩大平原現代農業綜合配套改革試驗國家戰略實施之機遇，探索通過市場化手段，將農民在農村佔有和支配的各種資源轉變為資產，並將這種資產變現為可交易、能抵押的資本，從而使離開農村進入城鎮的農民成為有產者的有效途徑和方法。及時總結省直接管理縣（市）體制改革試點經驗，科學把握「以人為核心」的新型城鎮化發展對行政區劃調整的新需求。堅持城鎮化建設與新農村建設緊密結合、統籌規劃，有序推進城鎮戶籍、住房、就業、教育、醫療、社會保障等制度改革，為農業轉移人口市民化提供製度性、政策性保障。加大專業管理人才的培養，提高社會治理能力與水平。