論中國土地使用權制度的完善摘要

❶ 急求一篇關於土地管理的論文，誰能幫個忙指點指點

論土地管理中的價值標准

摘要：在法律制度設計中，公平是土地用益物權配置追求的目標，效率是實現土地用益物權制度功能的內在動力。公平的價值准則和效率的價值判斷共同適用於對土地用益物權配置的評判，缺失了公平，土地法律制度就會迷失方向；缺少了效率，土地法律制度就失去了活力和動力。公平與效率之間從根本上是一致的，但也可能存在矛盾，為此，應"-3實現公平與效率之間的協調和平衡。
關鍵詞：公平；效率；土地用益物權；權利配置

土地用益物權，是指在土地所有權人所有的土地上設立的、旨在對土地進行使用和獲取收益的權利。按照我國現行法律，土地用益物權主要包括農村土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等。土地權利配置分為土地所有權配置與土地用益物權配置兩個層面。其中，土地用益物權配置是指在一定的所有制條件下，土地用益物權在不同的主體之間的初始分配和再分配。土地立法是土地初始配置的重要形式，是確立土地制度的法律手段。在我國物權制度建立過程中，科學地評價土地用益物權制度對於完善土地立法具有重要的現實意義。

一、土地資源配置與土地權利配置的關系
土地的利用可以通過兩種形式的土地配置表現出來：一種是從技術的角度，考察土地資源如何在不同的用途上實現最優配置，即土地資源配置；另一種是從權利的角度，考察土地權利如何在不同的權利主體之間實現最優分配，即土地權利配置。土地的配置過程，一方面表現為土地資源配置的過程，另一方面表現為土地權利配置的過程。實現土地合理配置可以從這兩個方面分別進行考察。
土地資源配置的目標有兩個方面：一是在各種競爭性用途之間合理地分配土地資源；二是在此基礎上提高土地資源的利用效率。由於土地數量有限，各種需求之間存在差距，客觀上要求土地在不同部門之間以及不同用途之間合理配置，這是土地資源配置宏觀目標。土地的合理配置標准有兩個方面：一是衡量土地在各種用途之間通過不同的土地權利主體(包括土地所有權主體和土地使用權主體)之間表現出來的土地狀態，是否符合社會公平、機會均等、利益平衡的目標，即土地資源配置的公平價值標准；二是衡量土地利用過程中土地投入與土地產出之間的比例關系，即土地利用效率，包括新古典主義意義上的土地效率(我們稱之為土地生產效率)和新制度主義意義上的土地效率(我們稱之為土地制度效率)。新古典主義意義上的土地效率，是指假定製度是外生變數即制度不變的前提下，衡量單位土地面積投入所引起的產出量的增加；新制度主義意義上的土地效率，是指假定製度是內生變數即制度是可變的前提下， 比較和衡量制度變動的條件下，單位土地投入引起的產量變動量。上述兩個標準的實質就是如何將公平與效率標准結合起來，完成對土地資源配置的科學評價。
土地資源配置與土地權利配置相互聯系、相互影響。首先，土地權利配置是土地資源配置的前提條件，土地權利配置的效果對土地資源配置有重要的影響。因為土地權利配置能夠產生一種激勵機制，促進土地資源配置的優化。其次，土地資源配置的過程伴隨著土地權利配置，土地資源的合理流動，必然會引起土地所有權或者土地使用權的流轉，從而彌補權利初次配置之不足，促使土地資源配置由效率較低的地方向效率較高的地方流動。再次，土地資源配置決定土地權利配置的方向。土地資源配置遵循市場經濟運行的客觀規律，決定土地資源向效率最大化的方向配置。最後，土地權利配置對土地資源配置具有反作用，土地權利配置的目的是確保土地資源配置利益和目標的實現，從這個意義上說，土地權利配置是為土地資源配置服務的。

二、公平是土地用益物權配置追求的目標
無論哪種配置方式，均存在著土地配置的公平與效率的考量。就我國土地制度而言，公平是土地用益物權制度追求的目標。
第一，在宏觀上，必須考慮土地在不同用途之間的分配公平。衡量宏觀上分配公平應當考慮的重要因素就是人與地之間的比例。依據《土地管理法》對土地的分類，土地可分為三類：農用地、建設用地、未使用地。土地的配置首先在農用地與建設地之間的合理、公平的配置。我國是一個農業大國，人多地少決定了土地制度的特點必須將保護土地資源，特別是保護耕地放在首位。對此，憲法、土地管理法等法律均做出了規定。土地在農用地與建設用地之間的合理配置的標准，就是人均耕地、人均農地指標是否符合生產力發展對土地的要求，建設用地的規模是否與經濟發展規模相協調，如果滿足了這些要求，土地的宏觀配置就實現了公平。由於我國地大物博，地區差異較大，因此土地的宏觀配置還包括土地在不同的地區之間的配置，實際上就是不同地區農用地與建設用地之間的配置。
第二，在農用地內部，如何實現耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面之間的合理、公平配置，考慮的主要因素是農村產業結構及其變動對土地的要求。如果符合農村可持續經濟發展的要求，土地資源的配置就實現了農村社會土地資源配置的公平，同時也實現了土地利用的效率。在建設用地方面，依據地區經濟發展規模和產業結構的需要，土地在城鄉住宅、公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等之間進行合理分配和平衡。只要土地的分配符合經濟發展的要求，土地在不同用途上的邊際收益相等時，就可認為土地實現了有效的配置。
第三，在每種用途的土地上，存在著土地權利分配和土地利用效率的問題。如我國農地實行土地承包經營制，賦予農民利用土地的權利，這就存在著農地資源和農地權利如何在不同的農戶或農民之間合理配置的問題。我國自古以來， 「不患寡，只患不均」 的思想一直佔主導地位，因此， 自古以來的農地制度的分配遵循「絕對公平」 的原則，效率原則往往被忽視。農地的配置遵循公平原則的另外一個重要原因是：對於農民來說，土地承擔著兩種特殊功能，即土地的社會保障功能和土地的社會穩定器的功能。農民的基本生活問題是關繫到社會經濟穩定的大問題，土地配置不遵循公平分配的原則，就會引起社會動盪，因此，在這樣的背景下，土地的配置始終遵循著「絕對公平」 的原則。
總之，無論是農用地還是建設用地，不管是土地資源配置還是土地權利配置公平是土地用益物權配置的目標。

❷ 如何完善農村土地管理制度

黨的十七屆三中全會提出，實現農村發展戰略目標，推進中國特色農業現代化，必須按照統籌城鄉發展要求，抓緊在農村體制改革關鍵環節上取得突破，進一步放開搞活農村經濟，優化農村發展外部環境，強化農村發展制度保障。土地是農業最基本的生產資料，土地制度是農村的基本制度。我們一定要按照中央要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節約用地制度，著力健全嚴格規范的農村土地管理制度。
農村土地是推進農業現代化的一個最重要條件，在推進農業現代化過程中，要充分注意節約耕地尤其是節約良田。為進一步完善農村土地管理制度，黨的十七屆三中全會明確提出，要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。與此同時，全會進一步提出了土地管理的「兩個最嚴格的制度」，即堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節約用地制度。
堅持最嚴格的耕地保護制度
「民以食為天」，農業是最大的民生問題，關繫到人類的生存與發展，關繫到社會的和諧與穩定。我國人口多，農產品需求巨大，但人均土地較少，如果耕地面積再減少必然會危及國家的糧食安全乃至社會穩定。目前，我國一些縣人均耕地已經低於0.8畝的國際警戒線，我們必須防止這種趨勢繼續擴大。非農用地盲目擴張使耕地減少，會給糧食安全和農業現代化造成很大負面影響，不利於農業農村可持續發展，必須採取有效措施切實解決。與資金和勞動力不同，土地這一生產要素的工業化和城市化是單項的，非農地返農的成本很高。而且，由於報酬遞減規律的作用，通過加大投入提高土地農業產出率有限;通過宜農耕地後備資源的開發來擴大耕地面積的潛力也不大。因此，要推進農業現代化，確保國家糧食安全，必須堅持最嚴格的耕地保護制度。
堅持最嚴格的耕地保護制度，就要按照有關要求，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線，劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。要繼續推進土地整理復墾開發，耕地實行先補後占，不得跨省區市進行占補平衡。要搞好農村土地確權、登記、頒證工作。要完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利。要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，應不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。
實行最嚴格的節約用地制度
黨的十七屆三中全會從城鄉建設用地總規模、農村宅基地管理和改革征地制度等方面，提出了節約用地的具體要求，要求「實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，並優先滿足集體建設用地。改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法徵收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批准佔用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。」我們一定要按照這些要求，把節約用地的工作抓緊、做好。
實行最嚴格的節約用地制度和最嚴格的耕地保護制度是相互配套的。耕地是農業發展的基本條件，推進中國特色農業現代化，必須嚴格保護耕地。但僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的。即使不增加耕地佔用，也不能超越國家的宏觀控制，計劃外增加建設用地。這兩個制度配套進行雙邊約束，實際上對整個土地管理提出了一個非常嚴格的要求。目前在個別城市建設中，對農地佔用仍存在不少問題，而且一些地方存在建設用地粗放利用，有的甚至是閑置浪費。在推進工業化、城鎮化的過程中，必須徹底改變這種粗放型的用地方式。只有節約用地，才能保護耕地;反過來，只有保護耕地，才能「逼出」一個節約用地新局面。為此，一要加大投入力度，深挖潛力，通過土地開發、土地整理、土地復墾、廢舊廠礦整治、村莊改造、舊宅基地還田、利用閑置和閑散土地等途徑，擴大耕地再造規模。二要集約用地。要科學規劃，以集約節約利用土地為主線，推進布局集中、用地集約、產業集聚。要嚴格控制建設項目用地規模，盡可能地少佔耕地尤其是良田。三要減少農田拋荒，推進農業土地適度規模經營，增加糧食復種補貼，運用經濟杠桿提高農業復種指數。

❸ 如何改革和完善中國農村現行的土地使用制

如何改革和完善中國農村現行的土地使用制
引 言

所謂土地使用權是指自然人、法人或其他組織按照法律的規定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原、荒地、灘塗等自然資源享有的佔有、使用、收益的權利，是用益物權的一種，是一種綜合性、概括性的權利.
（一）土地使用權制度固守著傳統觀念，缺乏應有的理論開拓性
（二）土地使用權制度的構建過分強調使用土地承包經營權來規范農村土地的利用
1.農地承包經營權主體具有身份限制。
2.農地承包經營制存在著土地劃分零碎、經營規模偏小、承包地調整頻繁的缺陷。
關於土地權利的登記與流轉

1.完善土地權利登記的立法構想

由於多年來受到「一大二公」的「左」的思想指導、過分強調「三兼顧」以及產權制度不完善，導致了國家和集體組織之間、集體組織相互之間以及集體組織與個人之間的財產歸屬不清的現象嚴重存在，經常發生產權爭議，其中土地權利的爭議最為明顯。其於此，有學者提出，物權法應當建立一套確認產權的規則，以從根本上明確產權，消除沖突。而要建立一套確認產權，尤其是確認土地權利的規則，我們認為，僅在物權法中規定所有權和各種用益物權制度是遠遠不夠的，必須要建立完善的不動產登記制度才能有效地解決這一問題。建立完善的不動產登記制度亦是世界物權立法發展的趨勢所在。登記制度的目的在於公示，其是維護經濟秩序，保障交易安全的重要法律手段。具體來說登記制度的作用主要表現在：（1）確定物權歸屬，解決物權的沖突；（2）保護交易安全和維護交易秩序；（3）減少交易費用和提高效率；（4）實現國家對不動產交易的宏觀調節和監控。

土地權利流轉是以合同形式發生的物權處分行為，流轉過程中必須堅持合同自由原則，以保證土地權利人按照自己的意志和市場規律變動土地使用關系。對此，我國現行法律除《農村土地承包法》中對農地承包經營權的流轉作了規定之外，其他土地的流轉均無明確規定，而多准用民事法律行為的意思自治原則，允許雙方當事人自行協商確定土地權利流轉合同的內容。

❹ 我國現行的土地管理制度是什麼存在什麼問題

一、根據我國《憲法》《土地管理法》及其實施條例的規定，我國土地使用制度內容包括以下方面：
1、國家建立土地調查制度和土地統計制度。
2、國家實行土地用途管制制度。

3、土地的權利歸屬制度。
4、土地所有權禁止轉讓制度。
5、國家實行保護耕地的制度。

二、我國現行土地徵用制度，存在著以下問題：
1、土地徵用「公共利益」界定不明確
為滿足社會公共目的的用地需求，各國普遍設定了土地徵用權。為了防止土地徵用權的濫用，一般規定政府只有出於「公共利益」需要，才能行使土地徵用權，我國也不例外。《憲法》第十條第2款規定：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」《土地管理法》第二條第4款規定：「國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。」雖然法律規定了徵用農村土地是實現公共利益的需要，但並未對可以行使土地徵用權的「公共利益」的具體類型和范圍予以明確規定，為土地徵用權的濫用製造了空間。
實踐中，各類建設項目，凡符合規劃、涉及佔用集體土地、農用土地轉為非農建設用地的，一律都可以申請國家行使徵用權取得。被徵佔的農村土地在實際使用中並不都是「公共利益」，甚至「公共利益」只是其中很少的一部分。對「公共利益」界定不明確，是造成改革開放以來土地徵用范圍無限度擴張甚至頻繁出現「圈地運動」的法律根源。
3、土地徵用制度程序設計不完善
我國土地管理法只規定了土地徵用必須經過國務院或省級人民政府批准，但對土地徵用是否基於公共利益的需要沒有任何審查認定程序，這一重要程序的欠缺成為我國農村土地徵用權經常被濫用的重要原因。
4、操作過程缺乏土地權利人的主動參與程序
《土地管理法實施條例》第二十五條規定，「市縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的徵收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉( 鎮) 村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。」從「兩公告一登記」的程序來看，被征地的農民只是被動的參與而不是主動地參與征地過程。征地方案、安置補償方案的公告，只是相當於征地的通知，通知農民土地被征的事實，征與不征、補與不補、補多少，農民並沒有發言權。
5、 土地徵用補償標准不科學
《物權法》確定的農用地補償范圍主要包括：土地補償費、勞動力安置補助費、土地附著物及青苗補償費、社會保障費用等，農民的其他損失不予補償。土地補償費為該耕地徵用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費為耕地被徵用前3年平均年產值的4—6倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵用前3年平均年產值的30倍。《物權法》對這個問題相對於《土地管理法》沒有太大的突破。這種按照土地原用途的年產值倍數來進行補償的方式，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律，屬於低層次的不完全補償標准，在市場經濟條件下，顯然是不科學的。

❺ 如何完善農村土地制度

黨的十七屆三中全會提出，實現農村發展戰略目標，推進中國特色農業現代化，必須按照統籌城鄉發展要求，抓緊在農村體制改革關鍵環節上取得突破，進一步放開搞活農村經濟，優化農村發展外部環境，強化農村發展制度保障。土地是農業最基本的生產資料，土地制度是農村的基本制度。我們一定要按照中央要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節約用地制度，著力健全嚴格規范的農村土地管理制度。 農村土地是推進農業現代化的一個最重要條件，在推進農業現代化過程中，要充分注意節約耕地尤其是節約良田。為進一步完善農村土地管理制度，黨的十七屆三中全會明確提出，要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。與此同時，全會進一步提出了土地管理的「兩個最嚴格的制度」，即堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節約用地制度。 堅持最嚴格的耕地保護制度 「民以食為天」，農業是最大的民生問題，關繫到人類的生存與發展，關繫到社會的和諧與穩定。我國人口多，農產品需求巨大，但人均土地較少，如果耕地面積再減少必然會危及國家的糧食安全乃至社會穩定。目前，我國一些縣人均耕地已經低於0.8畝的國際警戒線，我們必須防止這種趨勢繼續擴大。非農用地盲目擴張使耕地減少，會給糧食安全和農業現代化造成很大負面影響，不利於農業農村可持續發展，必須採取有效措施切實解決。與資金和勞動力不同，土地這一生產要素的工業化和城市化是單項的，非農地返農的成本很高。而且，由於報酬遞減規律的作用，通過加大投入提高土地農業產出率有限;通過宜農耕地後備資源的開發來擴大耕地面積的潛力也不大。因此，要推進農業現代化，確保國家糧食安全，必須堅持最嚴格的耕地保護制度。 堅持最嚴格的耕地保護制度，就要按照有關要求，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線，劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。要繼續推進土地整理復墾開發，耕地實行先補後占，不得跨省區市進行占補平衡。要搞好農村土地確權、登記、頒證工作。要完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利。要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，應不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。 實行最嚴格的節約用地制度 黨的十七屆三中全會從城鄉建設用地總規模、農村宅基地管理和改革征地制度等方面，提出了節約用地的具體要求，要求「實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，並優先滿足集體建設用地。改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法徵收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批准佔用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。」我們一定要按照這些要求，把節約用地的工作抓緊、做好。 實行最嚴格的節約用地制度和最嚴格的耕地保護制度是相互配套的。耕地是農業發展的基本條件，推進中國特色農業現代化，必須嚴格保護耕地。但僅有最嚴格的耕地保護制度是不夠的。即使不增加耕地佔用，也不能超越國家的宏觀控制，計劃外增加建設用地。這兩個制度配套進行雙邊約束，實際上對整個土地管理提出了一個非常嚴格的要求。目前在個別城市建設中，對農地佔用仍存在不少問題，而且一些地方存在建設用地粗放利用，有的甚至是閑置浪費。在推進工業化、城鎮化的過程中，必須徹底改變這種粗放型的用地方式。只有節約用地，才能保護耕地;反過來，只有保護耕地，才能「逼出」一個節約用地新局面。為此，一要加大投入力度，深挖潛力，通過土地開發、土地整理、土地復墾、廢舊廠礦整治、村莊改造、舊宅基地還田、利用閑置和閑散土地等途徑，擴大耕地再造規模。二要集約用地。要科學規劃，以集約節約利用土地為主線，推進布局集中、用地集約、產業集聚。要嚴格控制建設項目用地規模，盡可能地少佔耕地尤其是良田。三要減少農田拋荒，推進農業土地適度規模經營，增加糧食復種補貼，運用經濟杠桿提高農業復種指數。

❻ 在中國土地使用制度改革進程中的經歷與思考

中國城市經濟學會副會長中國社會科學院研究員劉維新

中國的改革是從土地使用形式變革開始的。1978年，黨的十一屆三中全會決定實行改革開放的方針，推行安徽省農民土地聯產承包的經驗，改變了公社、生產隊吃「大鍋飯」記工分的農業勞動形式，使農業生產力得到極大發揮，用了幾年的時間就解決了大部分農業人口的溫飽問題。30年來，中國的貧困人口由1978年的2.5億，減少到目前的1450萬，真可謂成績顯著。

從商品經濟、市場經濟的角度觀察，改革也是從土地使用制度改革開始的。因為當時我國實行的是計劃經濟，國有經濟與集體經濟佔到經濟總量的98%，使用的土地也是無償劃撥的，按需要分配，並不進入企業產品成本。這就是當時城市經濟的背景。

改革開放初期遇到的第一個問題，是外商進入以後土地怎麼解決，對外商不能無償分配。20世紀70年代末和80年代初，大都是以土地作為股份與外商合資的形式，期限大都是15年左右，80年代初聯合國開發署的一個專家代表團到中國考察，就提出搞商品經濟土地無價值，不進入產品成本，這怎麼行呢？於是由聯合國開發署資助，同中國社會科學院財貿經濟研究所城市室的專家聯合成立了一個「中國土地有償使用課題組」，我是課題組成員之一。課題組成員先後到山東省煙台市、濟南市，上海市，廣東省調查。在濟南市和煙台市對1500多個企業進行了隨機抽樣，在研究的基礎上，課題組提出中國要搞商品經濟，土地必須實行有償使用，必須進入產品成本的觀點。中國的經濟是由計劃經濟到有計劃的商品經濟，再到中國特色的社會主義市場經濟，經歷了一個逐步演變過程，土地使用也經歷了由無償、無價、無期使用到有償、有價、有期使用的歷史過程。

中國首先收取土地使用費的城市是遼寧省撫順市，而深圳市是第一個實行土地出讓的城市。城市土地使用制度的改革也是逐步深入的，回顧中國土地使用制度改革的歷程，可以簡要概括為「三句話」：一是出現了三大變化；二是引發了三次圈地熱；三是導致耕地保護的「兩大沖擊波」。

一、中國土地使用制度改革出現的三大變化

（一）土地使用由無價、無償、無期使用變為有價、有償、有期使用

這一過程大約經歷了15年，也就是從遼寧省撫順市收取土地使用費算起，到土地使用的「招拍掛」；當時撫順市收取土地使用費時也遭到質疑，後來理論界發表文章，認為撫順市的做法符合馬克思主義的地租理論，是土地所有權在經濟上的實現形式。事隔不到1年，國務院發布了《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，引發理論界的一場辯論，認為土地使用費是地租的性質，不應用稅的形式徵收，後來稅務部門解釋：「土地部門人手少難以全面徵收，稅務部門對企業徵收方便。」以此結束了那場爭論。

深圳市出讓了第一塊土地之後，引起各個城市的效仿。長江三角洲的江蘇省崑山市搞得比較好，它是以不損害農業基礎的前提下，興辦開發區和通過土地出讓推動城市建設和發展的。當時原國家土地管理局科技司司長張小華同志委託我帶著研究生劉俊彩去崑山市總結他們的經驗並在全國推廣。當時出讓形式大多是以協議的方式出現的。1993年以後，隨著經濟體制從計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，協議出讓土地的形式就顯露出不少弊端，這時國家才提倡採用公開、公正、公平的「招拍掛」土地出讓形式，21世紀初才規定經營性土地，必須經「招拍掛」取得，這就完成了土地從計劃經濟的行政劃撥到市場配置的過渡。在原國家土地管理局時期，為使土地適應經濟發展的需要，王先進局長曾安排了幾項重點研究，如中國土地租稅費體系研究。這項研究從理論上對土地的租、稅、費進行了界定，並提出多方面的改革思路，為市場配置奠定了基礎。應當看到：土地從無價、無償、無期使用到有價、有償、有期的變革，不僅極大地推動經濟社會的進步，而且經濟效益也是巨大的。目前收取的土地出讓金每年高達幾萬億元，極大地支持了地方經濟發展和城市基礎設施的建設，但是，土地價值的顯現也引發了幾次大的「圈地熱」。

（二）土地管理體制從多頭多家分管到城鄉土地的統管

改革開放以前，是農業部分管農地，建設部分管城市土地，林業部分管林地。改革實現了城鄉地政、地籍的統一管理。實現全國城鄉土地統一管理的重要標志是1986年《中華人民共和國土地管理法》的頒布和原國家土地管理局的成立。但要真正實現統一管理，卻不是那麼容易的。我曾經經歷的一件事可以真實地反映當時遭遇阻力的情況。1988年底為完成與聯合國開發署的合作項目，我帶中國社會科學院研究人員到珠江三角洲調查，對廣州、佛山、珠海3個市的土地管理形式進行了比較研究，形成研究報告，上報了國務院，國務院體制改革辦公室的吳佩倫主任看後，很贊同此研究報告的觀點，向原建設部做了通報。原建設部也派人進行了調研，提出了完全不同的觀點。在這個背景下，1989年10月，由國務院體制改革辦公室牽頭，在原建設部招待所召開了一次有多部門參加的討論會。我作為主發言在會上闡述了城鄉土地統管的觀點，我在《中國土地科學》雜志上發表的文章《論城鄉土地統管》，就是這次發言的內容。原國家土地管理局王光希副局長參加了此次會議。會議經過辯論，最後統一了觀點：我國實行土地的城鄉統管，在土地管理體制上是一個大進步。從此就改變了過去建設部門管建設，又自己批地的無約束的機制，在用地方面增加了土地管理部門的約束，這對控制耕地的隨意佔用，以及後來提出的「占補平衡」與「土地用途管制」，都起了很大的作用。

從戰略上講，林地也應納入地政、地籍的統管范疇，就像公安部門管戶口一樣，不能分開管。土地不僅僅是經濟社會的載體，更是國家主權的體現，分頭管理地政、地籍就容易疏漏。因此，我建議林地的地政、地籍的管理也納入國土資源的統一管理之中。將林地分開從理論上是說不通的，土地的管理不能以地上附著物劃分管理部門職能。

（三）土地資源從行政劃撥到市場配置

土地使用從行政無償劃撥，到收取土地使用費，以體現土地所有權，再到協議出讓，至「招拍掛」的市場配置，這個過程大約經歷了20年的時間。這期間我國開始申請加入WTO。加入WTO標志著一個國家的經濟運行納入國際運行之中。所以，從法律到實際運作都必須與國際接軌，符合國際市場的要求。土地是最重要的生產要素，沒有市場配置，就說不上社會主義的市場經濟體系的建立，國際上就不承認是市場經濟國家，在國際貿易等方面就會受到制約。因此，土地資源必須由市場配置。

我國實行土地資源的市場配置，是逐步深入演進的方式實現的，也就是1999年以前土地資源的配置方式主要還是協議出讓，1999年市場配置僅佔2.38%。國土資源部發文要求，經營性土地必須通過公開、公正、公平的「招拍掛」取得。這之後才逐年發展。據統計，2006年全國土地出讓面積中，劃撥出讓土地面積佔到出讓土地面積總和的78.51%，「招拍掛」佔到30.53%，協議出讓還是主體。2000～2006年，全國出讓總價款達2.95萬億元。從2007年擴大了「招拍掛」范圍，土地收益也大幅度提高，這年土地出讓價款高達1.2萬億元。土地收益成為地方政府推進城鎮建設的動力，不僅全國城市面貌迅速改變，小城鎮也像雨後春筍一樣涌現。城鎮的外部環境得到極大的改變，增強了對外商投資的吸引力，適應了經濟發展和改革開放的需要。

應當說，隨著改革開放的逐步深入和發展，土地的資產化更加明顯，土地財富源源不斷地涌現，已成為我國經濟和現代化建設資金的重要來源，從經濟上體現了土地社會主義公有制地位，也是中國特色社會主義的具體體現，但是，由於土地收益大部分放在地方政府，多出讓土地成為地方政府的追求，因此，耕地保護政策在地方上就打了折扣。

二、土地價值的顯現引發三次「圈地熱」

（一）第一次「圈地熱」

農村土地實行聯產承包以後，解決了農村人口的溫飽問題。農民為追求生活的進一步改善，在20世紀80年代中期，各地出現大量興辦鄉鎮企業高潮，尤其沿海的江浙地區，形成了鄉鎮企業圈大院，村村點火、處處冒煙的局面，佔用耕地很多。

這期間，李先念同志到南方考察，發現鄉鎮企業圈地過大，佔用耕地過多，認為這樣下去不行，土地是我們的生命線，必須為子孫後代留下生存空間，要保護耕地。他回京後向中央匯報，中央決定成立國家土地管理局，頒布了《中華人民共和國土地管理法》，加強了土地管理。

自1986年成立了國家土地管理局，頒布了《中華人民共和國土地管理法》，我國的土地資源才逐步納入法制管理的軌道，這次「圈地熱」，促進了土地資源管理體製法制建設，為健全法規起了一個好頭，也為後來完善土地法律法規體系奠定了基礎。

（二）第二次「圈地熱」

1992年鄧小平同志南方談話後，各地為了加快發展，興起大辦開發區和開發房地產熱潮。1992～1993年兩年時間，就「圈」掉耕地73萬公頃。這次「圈地」以後，在國際上引起反響。美國的布朗先生發表文章，提出「21世紀誰來養活中國」的問題。此文在國內引起強烈反響，並引起黨中央對土地問題的高度關注。

由於房地產開發與開發區過熱，引發投資過熱與通貨膨脹，因此，1993年下半年中央實行宏觀調控，緊縮銀根，整頓開發區和房地產開發，並實行「軟著陸」的調控政策。1994年就出現了扭轉。這期間中央三次聽取原國家土地管理局匯報，把對違法佔用耕地的處罰列入《中華人民共和國刑法》，提出了耕地佔用的「占補平衡」政策，並實行了土地用途管制，不準未經批准隨便改變土地用途。《中華人民共和國城市房地產管理法》也是這個期間頒布的。

在這次「圈地熱」中，少數城市還出現了房地產泡沫，如廣西省北海市、廣東省惠州市和海南省的一些城市，給後來的經濟協調發展帶來很大影響。經過3年的宏觀調控，1996年宏觀調控實現了「軟著陸」。應該說，這次「圈地熱」，又一次促使我國土地管理法規進一步完善，但是，由於土地增值效益的巨大和地方利益追求，防止違法佔用耕地的一些法律條文，在實踐中未得到認真貫徹。

（三）第三次「圈地熱」

由於招商引資，發展地方工業，2003年全國各地再次出現大辦開發區的圈地高潮。中央為了保持國民經濟穩定和持續快速發展，2004年對投資過熱和房地產開發過熱，以及城市房地產價格上升過快的現象，再次實行宏觀調控，頒布了一系列的宏觀調控政策，並對各地的開發區進行了第二次整頓。通過這次整頓，壓縮各種類型的開發區4138個，壓縮土地面積249萬公頃。

但是，由於地方利益和開發商的極力抵制，從2005～2007年初，有些大城市房價不僅沒有降，反而加快了上升速度。在這種背景下，國務院調整了住房建設結構，對「投資」和「投機」購房，在金融、稅收等方面採用嚴格的控制措施，並通過政策調整改變了過去以商品房為主體的建設體系，提出今後房地產開發主要以經濟適用房、廉租房為主的住房社會保障體系，使商品房建設退居第二位，至此宏觀調控才顯示出作用。2007年下半年，一些城市的房價開始有些下降，投資過熱基本得到控制。但在我調查的一些省市，開發區的壓縮，真正落實的不多。

應當指出，一些城市的政府剛看到房價下降，就急忙出來「救市」。我國的房地產價格從1998年開始連續10年上漲。筆者認為，世界上哪有房地產產品價格只漲不降的道理，目前房價的下降是一種理性回歸，用不著大驚小怪，更不用急急忙忙地出來「救市」，應按著市場經濟的基本規律辦事。

三、耕地保護的「兩大沖擊波」與農村集體土地流轉

（一）關於「兩大沖擊波」

在「十五」規劃末期，中央看到耕地稅減少的狀況，溫家寶總理從糧食安全的角度出發，就嚴肅地提出「必須保18億畝耕地的底線」，沒有18億畝耕地的保證，我國的糧食安全就會出問題，但是，這期間對耕地保護卻出現了兩大「沖擊波」。

第一大「沖擊波」是「以租代征」的方式佔用耕地。這種形式佔用耕地，既不上報國土資源部，農民還可以仍舊領取耕地補貼費，真可謂一舉兩得。「以租代征」出現較早，自中央加強農地轉用審批管理，上收耕地批准許可權之後就出現了，目前上報國土資源部佔用耕地的數據中根本不含「以租代征」的數量。

根據筆者的調查，有的城市在耕地減少的數量中，「以租代征」方式佔用的達65%以上，目前幾乎多數市、縣都是用這種形式佔用耕地的。這實質上是「上有政策，下有對策」的一種表現。河北某地「以租代征」佔用農民耕地達幾百畝，涉及幾百個農民的利益，農民不滿，在地頭靜坐，到國土資源部集體上訪，國土資源部領導很重視，批示：「這是典型違法佔地，限兩個月恢復原貌。」部批到省，省批到市，兩個月過去了，最後還是不了了之。因為這涉及地方利益，違法佔地的主體是各級「領導」或政府，所以「以租代征」問題很難解決。

第二大沖擊波是「小產權房」。所謂「小產權房」就是城郊結合部，鄉長、村長與開發商聯合用農村集體土地蓋起來的「商品房」。這樣的商品房是鄉產權和村產權，從法律層面上講是違背土地管理法的，是不受現行法律保護的。那麼為什麼「小產權房」久禁不止，有越發展越多的趨勢？北京總量達400多萬m²，不少城市的郊區都出現「小產權房」，而「小產權房」60%以上是佔用耕地建的。

分析「小產權房」久禁不止的原因，有兩個：一是城市的商品房價格過高，超出工薪階層的購買能力，而「小產權房」的價格僅為城裡商品房的40%左右，因此有市場。二是集體土地徵用很便宜，也就是幾萬元一畝，但征後經簡單的整治開發，一畝地的出讓價格就高達幾十萬元。鄉村蓋「小產權房」賣，得利要比征地價格高出幾倍，因此，郊區鄉鎮的領導熱衷於搞「小產權房」，除此之外，鄉、村領導還可以利用搞「小產權房」尋租。

綜上所述，這「兩大沖擊波」，已經成為耕地保護的最大危害，不僅威脅到耕地保護的落實和糧食安全，也向目前的法規提出挑戰。

為了弄清「兩大沖擊波」產生的根源，以及尋找解決辦法，筆者到過不少地方實地調查，經過認真的調查和研究，得出結論：這是城鄉土地產權的二元結構管理體制，由於利益的博弈導致的結果。要從根本上解決這個問題，必須從解決「城鄉土地產權二元結構體制改革上著手」。在市場經濟條件下，不從利益分配上著眼解決土地產權二元結構管理體制，此問題是無法從根本上解決的。

（二）農村集體土地的流轉問題

黨的十七屆三中全會對新農村建設與集體土地流轉提出了「三個作為」和「一個允許」及「三個不得」方針。「三個作為」是針對新農村建設提出的，包括：把建設社會主義新農村作為戰略任務；把走中國特色社會主義農業現代化道路作為基本方向；把加快形成城鄉經濟社會一體化新格局作為根本要求。這「三個作為」是中央提出對今後指導「三農」工作的總體思路的新概括、新論述，具有重要意義。這與農村集體土地的流轉也是一脈相承的，有了集體土地的流轉才能實現「三個作為」。

針對農村集體土地流轉，黨的十七屆三中全會提出的「一個允許」是指允許農民以轉包、出租互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；「三個不得」是不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包利益。

依據黨的十七屆三中全會精神，筆者對深化土地使用制度改革提出「三個集中」、「兩個流轉」、「一個探索」的改革思路與大家共同討論。

「三個集中」是指依據中國人多地少，人地矛盾突出的國情和「三個作為」的精神，國土資源部應提倡節約集約利用土地的「三個集中」模式，即人口向城鎮集中；工業向工業小區集中；居住向居民小區集中。

通過「三個集中」的推動，對農業土地（含農村建設用地和宅基地）逐步劃出限制用途區域，如城鎮發展區、農業基本農田保護區；並把耕地劃分出三個等級（即基本農田保護區（永久不能改變的糧田）；近20年不能動用的農業區域；通過「占補平衡」可動用的農田）。通過這三級劃分把建設用地的來源和用途說清楚。今後城鎮和農村建設用地，經過城鄉統一的規劃，如果要合並自然村莊，就要通過土地置換從農村的建設用地和宅基地中找出路。這是保護耕地與解決城鎮用地的可行方法，也是城鄉一體化協調發展的必然選擇。

「兩個流轉」是指農村建設用地（含宅基地）的流轉與農業耕作土地的流轉。

一是農村建設用地的流轉。應通過土地利用的總體規劃，把農村建設用地納入城鎮的統一規劃之中，通過有償流轉，建立城鄉統一的地產市場，讓農民享受城市國有土地的待遇，進行合理的利益分配，保證農民利益不受損害。

二是農業用地的流轉。對農業用地（耕地）的流轉，應在不改變用途的前提下，依據農民自願的原則，進行有償流動，既可以向種田能手集中，也可以通過入股建立集體經濟組織，以實現規模經營，提高農業生產力，實現農業現代化。華西村的實踐證明，只有集體經濟的發展，才能實現農民的共同富裕，才能體現中國特色的社會主義性質。

「一個探索」是指探索解決「城鄉土地產權二元結構管理體制」。城鄉土地產權的二元結構體制，是產生「以租代征」和「小產權房」的根源。不解決這個問題，不僅耕地難以保護，經濟發展中的建設用地也會受到制約，更難走向城鄉一體化。

解決城鄉土地產權二元結構體制的出路，是「二權歸一」，這符合我國土地公有制的憲法條款。在我們國家土地私有化是不可取的，那樣不僅違背社會主義的國家性質，在目前農地過於分散的背景下，私有化還將給中國帶來災難。實行「二權歸一」，先可以把農村建設用地通過補償實現「二權歸一」，然後經過一個時期的試驗，再把農業用地（耕地）逐步實現「二權歸一」，賦予農民永久耕作權。農民本身並不在乎土地的集體所有或是國有，只要農民利益有保障就不會有意見。當然，這是個復雜的問題，必須通過認真研究，並進行實地探索，才能逐步推開。

總之，筆者認為，土地使用制度深化改革的出路，是土地的「二權歸一」，否則耕地保護與建設用地就難以兩全。

❼ 中國土地制度資料

1949年後，中國確立了土地的社會主義公有制，同時憲法明確規定「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」這就形成了舊的國有土地使用制度的主要特徵，一是土地無償使用，二是無限期使用，三是不準轉讓。由於沒有把土地的所有權和使用權分開對待，致使土地無償佔用，亂占、多佔的情況屢禁不止，造成土地資源極大浪費。

改革開放前，中國城鎮國有土地實行的是單一行政劃撥制度，國家將土地使用權無償、無限期提供給用地者，土地使用權不能在土地使用者之間流轉。

1979年中國開始以場地使用權作為出資興辦中外合資企業或向中外合資企業收取場地使用費。土地使用權可作為合資企業的中方合營者的投資股本。

從80年代起，中國開始土地管理制度的改革，主要分兩方面進行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，國家通過了土地管理法，成立了國家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用權和所有權分離，在使用權上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進入市場。1982年，深圳特區開始按城市土地等級不同收取不同標準的使用費。1987年4月國務院提出使用權可以有償轉讓，同年9月，深圳率先試行土地使用有償出讓，出讓了一塊5千多平方米的土地使用權，限期50年，揭開了國有土地使用制度改革的序幕。11月國務院批准了國家土地管理局等部門的報告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用制度改革試點。12月，深圳市公開拍賣了一塊國有土地的使用權。這是新中國建立後首次進行的土地拍賣。按照土地所有權與使用權分離的原則，國家在保留土地所有權的前提下，通過拍賣、招標、協議等方式將土地使用權以一定的價格、年期及用途出讓給使用者，出讓後的土地可以轉讓、出租、抵押。這是中國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，創立了以市場手段配置土地的新制度。

1987年, 中國開始進行土地估價試點，先後頒布了《城鎮土地定級規程（試行）》和《城鎮土地估價規程（試行）》。

1988年，國務院決定在全國城鎮普遍實行收取土地使用費（稅）。與此同時開始試行土地使用權有償轉讓，定期出讓土地使用權。同年4月，七屆人大第一次會議修改了1982年《憲法》的有關條款，刪除了土地不得出租的規定，規定「土地使用權可以依照法律的規定轉讓」。12月通過《土地管理法》的修改議案，規定「國家依法實行國有土地有償使用制度」。土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押。1988年全國各城市開始建立房地產交易所，各專業銀行成立房地產信貸部。1990年5月，國務院允許多外商進入大陸房地產市場，發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》和相應的有關文件，這標志著中國的土地市場走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國推開。

1992年鄧小平同志南巡講話和黨的十四大確立了經濟體制改革和土地市場培育的進程。黨的十四屆三中全會決定把土地使用制度的改革作為整個經濟體制改革的重要組成部分，並且明確規定了規范和發展土地市場的內容和要求。通過市場配置土地的范圍不斷擴大，實行土地使用權有償、有限期出讓已擴展到全國各地。特別是在經濟特區和一些沿海開放城市，建設用地基本納入了新制度的軌道。

土地使用制度改革是建立社會主義市場經濟體制的一項基礎性任務。土地使用制度改革的目標是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的土地市場體系。這個土地市場是一個公開、公正、公平、規范有序的土地市場體系，應該包括：有效的資源配置體系，在國家宏觀調控下，通過市場優化配置土地資源；正常的價格體系，建立土地使用權價格的市場形成機制；健全的法律體系，使市場行為規范有序；合理的收益分配體系，體現明晰的產權關系和利用租、稅、費有效進行調節；完善的中介服務體系，促進土地市場的發展。

企業使用土地按年交租或分期交租。實行年地租，租期可長可短，到期後可優先續租。實行年租後，租戶對土地的處置權要受一定的限制。土地不得轉讓、轉租吉抵押。對於資金困難的企業，經批准允許將佔有的一部分土地的使用權轉租，或抵押、入股，但不能超過與國家的租賃年限，並且必須按年交納地租。

截止1994年8月，600多個城鎮完成了土地定級和基準地價的評估工作。同時，還根據土地資產評估和管理規定，廣泛開展了國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、入股等宗地地價評估工作。全國各地先後建立了500多家由政府批準的土地估價機構，3500多人獲得土地估價師資格。

1995年7月，國家土地管理局公布了《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》，提出培肓和發展土地市場的8項要求，主要是加強國家對土地使用權出讓的壟斷，堅持政府統一規劃、統一征地、統一管理、集體討論、「一支筆」審批土地；進一步擴大國有土地使用權出讓范圍，規范出讓方式；逐步將用於經營的劃撥土地使用權轉為有償使用等。

1997年9月，新疆維吾爾自治區政府劃出24萬畝農村國有土地，公開招攬海外客商投資開發，這是全國農村國有土地首次向外資開放。該片土地一部分位於天山以北的烏蘇、昌吉等縣市，是全國著名的糧棉高產區，另外10萬畝土地可由投資者挑選，其中熟地佔1／5，其餘為宜農荒地。

集體土地使用制度改革

集體土地使用制度改革於1988年開始進行。同年3月，山東省在德州地區首先試行農村宅基地有償使用辦法。作為試點的臨朐縣規定，農民宅基地符合規定標準的，每平方米每年收費5分錢，超出標准和自建房的，每年每平方米收5角錢的費用，還要進行一次性罰款。超出標准30平方米以內的每平方米罰款4元；超出標准30平方米以上的，每平方米罰款8元。此後山東省的經驗在河北、湖北、江蘇、上海等省市相繼試行。

1990年1月，國務院批轉國家土地管理局關於加強農村宅基地管理工作的請示的通知，將這項工作在全國推開。到1991年底，全國已有28個省、市、區，1400多個縣（市）的一萬多個鄉鎮實行了宅基地有償使用。此外，江蘇南通市還從1987年起率先試行鄉鎮企業用地有償使用，至1992年4月，全國已有140多個縣（市）相繼試行。

❽ 我國土地使用權制度今後的發展方向

你好 我是華中科技大學碩士研究生 專業是土地資源和房產管理 現在是注冊房地產估價師 土地估價師很高興回答你的問題我的畢業論文就是這個題目我主要的參考文獻是畢寶德 柴強 李鈴的《土地經濟學》和曹振良的《房地產經濟學通論》 並結合我在土地估價師協會的交流 我給你一下4個建議1 主張施行徹底的農用地私有制 即施行土地私有化 不僅可以提高土地利用的經濟效率 而且有助於解決中國目前進展十分緩慢的農村地區城市化問題主要參考文獻楊小凱《中國土地產權發展方向的思考》 中國農業出版社 20002 主張農用地分兩類 一類口糧田變更為私有化 二類責任田維持現狀 即調動農民土地投資的積極性和土地規模經營 主要參考文獻：李慶曾 《農用地發展規劃與土地利用規劃》 中國農業大學出版社 20023 主張完善租賃制承包制

❾ 今時今日的中國的土地制度是什麼

今時今日的中國的土地制度是仍然是兩種
一種是城鎮國有所有土地制度
一種是農村集體所有土地制制度
1949年後，中國確立了土地的社會主義公有制，同時憲法明確規定「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」這就形成了舊的國有土地使用制度的主要特徵，一是土地無償使用，二是無限期使用，三是不準轉讓。
由於沒有把土地的所有權和使用權分開對待，致使土地無償佔用，亂占、多佔的情況屢禁不止，造成土地資源極大浪費。改革開放前，中國城鎮國有土地實行的是單一行政劃撥制度，國家將土地使用權無償、無限期提供給用地者，土地使用權不能在土地使用者之間流轉。
1979年中國開始以場地使用權作為出資興辦中外合資企業或向中外合資企業收取場地使用費。土地使用權可作為合資企業的中方合營者的投資股本。
從80年代起，中國開始土地管理制度的改革，主要分兩方面進行。第一，土地行政管理制度的改革。
1986年，國家通過了土地管理法，成立了國家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用權和所有權分離，在使用權上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進入市場。
1982年，深圳特區開始按城市土地等級不同收取不同標準的使用費。
1987年4月國務院提出使用權可以有償轉讓，同年9月，深圳率先試行土地使用有償出讓，出讓了一塊5千多平方米的土地使用權，限期50年，揭開了國有土地使用制度改革的序幕。11月國務院批准了國家土地管理局等部門的報告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用制度改革試點。12月，深圳市公開拍賣了一塊國有土地的使用權。這是新中國建立後首次進行的土地拍賣。按照土地所有權與使用權分離的原則，國家在保留土地所有權的前提下，通過拍賣、招標、協議等方式將土地使用權以一定的價格、年期及用途出讓給使用者，出讓後的土地可以轉讓、出租、抵押。這是中國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，創立了以市場手段配置土地的新制度。1987年, 中國開始進行土地估價試點，先後頒布了《城鎮土地定級規程（試行）》和《城鎮土地估價規程（試行）》。
1988年，國務院決定在全國城鎮普遍實行收取土地使用費（稅）。與此同時開始試行土地使用權有償轉讓，定期出讓土地使用權。同年4月，七屆人大第一次會議修改了1982年《憲法》的有關條款，刪除了土地不得出租的規定，規定「土地使用權可以依照法律的規定轉讓」。12月通過《土地管理法》的修改議案，規定「國家依法實行國有土地有償使用制度」。土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押。1988年全國各城市開始建立房地產交易所，各專業銀行成立房地產信貸部。
1990年5月，國務院允許多外商進入大陸房地產市場，發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》和相應的有關文件，這標志著中國的土地市場走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國推開。
1992年鄧小平同志南巡講話和黨的十四大確立了經濟體制改革和土地市場培育的進程。黨的十四屆三中全會決定把土地使用制度的改革作為整個經濟體制改革的重要組成部分，並且明確規定了規范和發展土地市場的內容和要求。通過市場配置土地的范圍不斷擴大，實行土地使用權有償、有限期出讓已擴展到全國各地。特別是在經濟特區和一些沿海開放城市，建設用地基本納入了新制度的軌道。土地使用制度改革是建立社會主義市場經濟體制的一項基礎性任務。土地使用制度改革的目標是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的土地市場體系。這個土地市場是一個公開、公正、公平、規范有序的土地市場體系，應該包括：有效的資源配置體系，在國家宏觀調控下，通過市場優化配置土地資源；正常的價格體系，建立土地使用權價格的市場形成機制；健全的法律體系，使市場行為規范有序；合理的收益分配體系，體現明晰的產權關系和利用租、稅、費有效進行調節；完善的中介服務體系，促進土地市場的發展。企業使用土地按年交租或分期交租。實行年地租，租期可長可短，到期後可優先續租。實行年租後，租戶對土地的處置權要受一定的限制。土地不得轉讓、轉租及抵押。對於資金困難的企業，經批准允許將佔有的一部分土地的使用權轉租，或抵押、入股，但不能超過與國家的租賃年限，並且必須按年交納地租。
截止1994年8月，600多個城鎮完成了土地定級和基準地價的評估工作。同時，還根據土地資產評估和管理規定，廣泛開展了國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、入股等宗地地價評估工作。全國各地先後建立了500多家由政府批準的土地估價機構，3500多人獲得土地估價師資格
。1995年7月，國家土地管理局公布了《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》，提出培肓和發展土地市場的8項要求，主要是加強國家對土地使用權出讓的壟斷，堅持政府統一規劃、統一征地、統一管理、集體討論、「一支筆」審批土地；進一步擴大國有土地使用權出讓范圍，規范出讓方式；逐步將用於經營的劃撥土地使用權轉為有償使用等。
1997年9月，新疆維吾爾自治區政府劃出24萬畝農村國有土地，公開招攬海外客商投資開發，這是全國農村國有土地首次向外資開放。該片土地一部分位於天山以北的烏蘇、昌吉等縣市，是全國著名的糧棉高產區，另外10萬畝土地可由投資者挑選，其中熟地佔1/5，其餘為宜農荒地。集體土地使用制度改革集體土地使用制度改革於1988年開始進行。同年3月，山東省在德州地區首先試行農村宅基地有償使用辦法。作為試點的臨朐縣規定，農民宅基地符合規定標準的，每平方米每年收費5分錢，超出標准和自建房的，每年每平方米收5角錢的費用，還要進行一次性罰款。超出標准30平方米以內的每平方米罰款4元；超出標准30平方米以上的，每平方米罰款8元。此後山東省的經驗在河北、湖北、江蘇、上海等省市相繼試行。1990年1月，國務院批轉國家土地管理局關於加強農村宅基地管理工作的請示的通知，將這項工作在全國推開。到1991年底，全國已有28個省、市、區，1400多個縣（市）的一萬多個鄉鎮實行了宅基地有償使用。此外，江蘇南通市還從1987年起率先試行鄉鎮企業用地有償使用，至1992年4月，全國已有140多個縣（市）相繼試行。
中國土地制度改革將堅持「三保」原則作為牽一發動全身的重大改革，中國土地管理制度改革將堅持保障經濟社會發展、保護耕地資源、保障土地權益「叄保」原則，促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。國土資源部部長、國家土地總督察姜大明24日在浙江紹興召開的「促進城鎮化健康發展土地管理制度改革座談會」上說，土地管理制度改革牽一發動全身，必須找准改革的定位和主線，守住改革的原則和底線，厲行節約集約，以土地利用和管理方式轉變促進城鎮化轉型發展。